Призив за възстановяване на конституционния ред в републиката при спазване на всички необходими мерки за справяне с пандемията

ДО
г-жа Цвета Караянчева
Председател на Народното събрание

Копие: Председатели на парламентарни групи в 44-то Народно събрание

Уважаеми народни представители,

След обявяване на извънредно положение с Решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. в една или друга степен беше прекратена нормалната дейност на всички основни конституционни власти, с изключение на изпълнителната, включително Народното събрание, общинските съвети и съдилищата. На фона на обективната необходимост от разнородни ограничителни и извънредни мерки и интервенции и при общата слабост на демократичния и правов ред в страната, това е изключително опасно състояние. Нещо повече, съвременните технологии напълно позволяват съвместяване на работата на цитираните институции с щателното прилагане на всички необходими предпазни мерки.

Ето защо, използваме случая, че се събирате на заседание, за да Ви призовем настоятелно към възстановяване на нормалния конституционен ред в републиката чрез следните конкретни стъпки:

1) Възстановяване на пълноценната работа на парламента

Намираме прекратяването на редовната работа на българския парламент за ненужно и напълно неприемливо, особено в ситуация на такава дълбока криза, в която трябва да се предприемат екстрени мерки и големи непредвидени разходи. Не може в такъв момент изпълнителната власт да остане да действа практически сама, без да има възможност за ефективен парламентарен контрол и съдействие. Това не е просто въпрос на взаимен баланс между властите, но и на осигуряване на трайно обществено доверие и подкрепа за действията на институциите. Пандемията действително е обстоятелство от изключителен и непредвидим характер. Мерките за справяне със състоянието на пандемия обаче следва да бъдат част от нормалното функциониране на конституционния ред и упражняване на правомощията на конституционно установените органи на власт.

За тази цел Ви предлагаме да приемете изменения в Правилника за своята дейност, с които да се предвиди възможността за дистанционно електронно участие в работата на комисиите и пленарните заседания на народните представители и за гласуване по дистанционен електронен път, при спазване на изискванията за публичност и прозрачност. Съществуват и успешно се използват в работата на други парламенти (включително Европейския парламент) редица програмни продукти с доказано високо ниво на сигурност. По-долу прилагаме конкретно разписани стъпки в това отношение и декларираме готовност да предоставим безвъзмездна експертна помощ.

Доколкото като препятствие за въвеждането на дистанционно електронно гласуване се сочи текстът на чл. 81 от Конституцията, който в своите ал. 1 и 2 употребява “присъстват”, респ. “присъстващи”, според нас здравият разум изисква тези понятия да се тълкуват в смисъл на участие в работата, а не на физическо местонамиране. Очевидно конституционният текст има за цел да осигури именно участието на депутатите в работата на народното събрание, а не, например, обичайната практика за регистриране и местонамиране в парламентарния бюфет. Все пак, ако считате, че подобно тълкуване би създало правна несигурност, Ви призоваваме спешно да упражните правомощието си по чл. 150, ал. 1 от Конституцията и да поискате задължително тълкуване на този текст от страна на Конституционния съд (КС). Вярваме, че председателят на КС ще упражни правомощията си по чл. 18, ал. 1 от Закона за Конституционния съд при съобразяване с обстоятелствата и ще осигури максимално бързо произнасяне.

2) Преминаване към прилагане на всички необходими противопандемични мерки на основание Закона за здравето и Закона за защита при бедствия, вместо на основание на Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., като по този начин отпадне необходимостта от удължаване на състоянието на извънредно положение по чл. 84, т. 4 от Конституцията без засягане на реакцията на кризата.

Считаме, че всички приложими мерки за ограничаване на пандемията и на нейните последици, могат да се прилагат на основание на Закона за здравето и Закона за защита при бедствия (прилагаме подробен анализ). В случай че има необходимост, тези и други закони могат да бъдат променени, така че да осигурят прилагането на необходимите мероприятия. Пример в това отношение е проектът за изменение в Закона за електронните съобщения, който прилагаме и с който се урежда възможността за проследяване на потенциални носители на вируса и техните контактни лица чрез достъп до трафични данни при спазване на всички необходими гаранции за гражданските права. По този начин, прилагането на всички необходими мерки може да продължи, но не при условията на действие на чл. 57, ал.3 от Конституцията, а в рамките на нормалния правов ред и институционален процес в републиката. Подобна стъпка би била изключително важна за избягване на всякакво съмнение, че противодействието на Covid-19 може да прерасне в пълзящо задушаване на демокрацията и гражданските свободи в страната.

3) Възстановяване работата на местната власт

Належащо е да се уреди възможността общинските съвети и комисиите към тях да се върнат към нормално функциониране. Отново, това изисква преминаване към електронен дистанционен начин на работа и гласуване при гарантиране на необходимата прозрачност и сигурност. За целта предлагаме на Вашето внимание проект за изменения в Закона за електронното управление.

4) Възстановяване работата на съдилищата

Наложително е и възстановяване на работата на съда. Призоваваме за това парламентът да влезе в контакт със съдийската колегия на Висшия съдебен съвет и да бъдат разработени и приети всички необходими изменения в Закона за съдебната власт и други нормативни актове, които да позволят възстановяване на работата на съдилищата в републиката при условията на максимално прилагане на технологиите за дистанционен достъп и подаване на документи и участие в заседания.

В заключение, считаме, че предложените стъпки са от жизнено значение за рестартиране на нормалния правов ред в републиката и основните й конституционни елементи. За модерната правова държава справянето с кризи (вкл. и пандемии) е част от очакваното й функциониране. Това може да е повод за строги мерки с ограничено действие по време, място и адресати, но не може да бъде повод да се блокира действието на органите, които изграждат фундамента на правовия ред.

Подчертаваме изрично, че подкрепяме принципно необходимостта от прилагане на решителни мерки за предотвратяване на кризата с Covid-19 и ограничаване на последиците от нея, както и на необходимите предпазни мерки по отношение на всички длъжностни лица в цитираните институции. Предложенията ни целят единствено да осигурят прилагането на тези мерки при условията на възстановяване на конституционния ред в републиката. Убедени сме, че една модерна република може да функционира, без да жертва нито своята сигурност, нито своя свободен, демократичен и правов ред.

ДЕМОКРАТИЧНА БЪЛГАРИЯ

Приложения:

Дистанционно участие и гласуване в работата на Народното събрание в условията на противопандемични мерки

Становище относно прилагането на противоепидемични мерки на основание Закона за здравето и Закона за защита при бедствия
Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за електронните съобщения (изпратен на председателя на Народното събрание по реда на чл. 18 от Закона за нормативните актове на 30.03.2010 г.)

https://drive.google.com/file/d/1yfWg4qKbCBDW2m32LCZR0K41wS3PHzDm/view

Проект за изменение и допълнение на Закона за електронното управление (изпратен на председателя на Народното събрание по реда на чл.18 от Закона за нормативните актове на 30.03.2020 г.)

https://drive.google.com/file/d/1eHZysZhLJAT6mN0MG-CB6V7AS7bA9Kul/view

Приложение 1:

Дистанционно участие и гласуване в работата на Народното събрание в условията на противопандемични мерки

Техническата реализация на дистанционното участие и гласуване в Народното събрание е напълно възможна и има следните аспекти:

1. Вземане на участие в дебата – на пазара съществуват достатъчно системи за конферентни разговори с голям брой участници, където модератор (в случая – председателят на Народното събрание) дава думата по определен ред. За участниците се води протокол на база на свързаните в конферентния разговор.

2. Публичност – публичността е важен аспект от парламентарната дейност. Много системи по т.1 поддържат излъчване на видеоконференцията на живо, като по този начин гражданите и медиите ще могат да следят дебатите и гласуванията.

3. Гласуване и отчитане на кворума – изисква се идентифициране на народните представители по сигурен начин. Това може да стане по два начина:

3.1. В случай че протоколът за безжична комуникация в депутатските карти за гласуване го позволява, може бързо да бъде разработено приложение за мобилен телефон, чрез което да се гласува директно с депутатска карта.

3.2. В случай че протоколът за безжична комуникация в депутатските карти за гласуване не се поддържа от мобилните телефони, е възможно всеки народен представител да закупи квалифициран електронен подпис, с който да използва система за гласуване. Уеб интерфейс за системата за гласуване трябва да бъде разработен в кратки срокове, но това е напълно постижимо.

И в двата случая регистрирането и гласуването може да бъде свързано с вътрешната система за отчитане на гласуванията на Народното събрание. И в двата случая трябва да бъдат взети мерки за мрежова и информационна сигурност (напр. свързване чрез VPN), за да се избегнат опити за злоупотреби.

Правилата по т.1 и т. 2 се отнасят и до дебатите в парламентарните комисии. Гласуването там в момента се осъществява с вдигане на ръка, като много от системите за конферентен разговор поддържат сходни функционалности, така че председателят и сътрудниците към комисията да могат да отчитат гласовете.

С оглед на горното предлагаме следните стъпки:

1. Избор на система за конферентни разговори

2. Възлагане на експресно надграждане на системата за гласуване на Народното събрание за дистанционно гласуване

3. Подготовка на инструкции, в т.ч. във видео формат, към Народните представители за използване на новопредоставените инструменти

4. Тестване на така изградената система за електронно участие и гласуване

5. Въвеждане в експлоатация

Срок за изпълнение: 7 календарни дни.

Приложение 2:

Становище относно прилагането на противопандемични мерки на основание Закона за здравето и Закона за защита при бедствия

Във връзка с направеното предложение на Министерския съвет от 1 април 2020 г. за удължаване на извънредното положение с един месец до 13 май 2020 г. считаме, че тази мярка не трябва да бъде предприемана. В същото време, необходимите, обосновани и пропорционални мерки следва да продължат да действат въз основа на редовното законодателство – Закон за здравето и Закон за защита при бедствия. Възстановяването на всички основни елементи на правовата държава и парламентаризма, на съдебния и парламентарния контрол, е от съществено значение за това България да продължи да бъде демократична държава и след приключването на пандемията. Конституционните права на гражданите не трябва да бъдат суспендирани за неопределено време и то без прилагане на достатъчно ясни законови стандарти и гаранции. Обществената приемливост на мерките, свързани с ограничаване на свободата на придвижване, свободата на събранията и на определени икономически дейности зависи от това наложените ограничения да са адекватно фокусирани, да са достатъчно прецизни и ясни, и да са ограничени във времето. Подкрепата за ограничителните мерки е функция не на увеличената наказателна и административна репресия, а на разумността, оправдаността и необходимостта на предприетите конкретни мерки.

Предлагаме Министерският съвет да излезе от сивата зона на извънредното положение и извънредното законодателство и да предприеме необходимите мерки за справяне с кризата по реда на Закона за защита при бедствия (ЗЗБ) – да предложи прекратяване на извънредното положение след 13 април като същевременно вземе решение за обявяване на бедствено положение по смисъла на чл. 48, ал. 1 ЗЗБ и чл. 50а: „Министерският съвет по предложение на министъра на вътрешните работи обявява с решение бедствено положение на територията на повече от една област или на територията на цялата страна.“

Бедственото положение може да бъде въведено на цялата територия на страната за срок първоначално от 15 дни, както и да бъде удължено до един месец. Пандемията, причинена от коронавируса, изцяло попада в дефиницията на бедствие по смисъла на закона (чл. 2): „Бедствие е значително нарушаване на нормалното функциониране на обществото, предизвикано от природни явления и/или от човешка дейност и водещо до негативни последици за живота или здравето на населението, имуществото, икономиката и за околната среда, предотвратяването, овладяването и преодоляването на което надхвърля капацитета на системата за обслужване на обичайните дейности по защита на обществото.“ В § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби, изрично е уточнено, че природните явления включват и „масови заболявания от епидемичен и епизоотичен характер“ – т.е. изцяло съответстват на състоянието, в което се намира обществото.

При обявяване на бедствено положение, за да се гарантира адекватна законова защита на правата, като се прилагат и необходимите, разумни и съразмерни ограничения, заповедите, издавани от министъра на здравеопазването следва да се съобразяват не само с противоепидемичните мерки по чл. 61 и чл. 63 от Закона за здравето, но и с чл. 52 от ЗЗБ, който допуска следните ограничения на правата:

При обявено бедствено положение в неизбежно необходимия обем и продължителност може да се ограничи:

правото на неприкосновеност на лицата и жилищата при временно извеждане от места, в които животът или здравето на лицата са непосредствено застрашени;
правото на ползване на имущество поради необходимост от защита на живота, здравето и имуществото на лица или на околната среда;
свободата на движение и пребиваване в определена част на територията, застрашена или засегната от бедствието;
правото да се извършва дейност, която би затруднила или възпрепятствала осъществяването на спасителните работи.

При обявено бедствено положение като необходими мерки могат да бъдат предприети:

временно извеждане на лица, животни и изнасяне на имущества от определената територия;
забрана за влизане, пребиваване и движение в определени места или територии;
незабавно извършване на строежи, строителни работи, теренни преустройства или отстраняване на строежи за намаляване или предотвратяване на заплаха, произтичаща от бедствието;
грижи за децата и хората в неравностойно положение, ако тези грижи не могат да бъдат осъществявани в условията на бедствено положение от хората, които обичайно ги полагат;
приоритетно снабдяване на детски, социални, лечебни и здравни заведения и спасителните екипи;
евакуация и/или разсредоточаване;
временно настаняване на лица, пострадали (засегнати) от бедствието, в сгради с друго предназначение за срок до 6 месеца.

Прилагането на режима на бедственото положение предполага и прилагането на мерки за възстановяване и ресурсно осигуряване с публични средства, за подкрепа на гражданите и бизнеса, за активно сътрудничество с представителите на бизнеса и гражданското общество (Глава шеста и Глава седма от ЗЗБ). За осъществяването на тези мерки също не е необходимо въвеждането на извънредно положение.

Остава неясно защо при наличието на относително ясна законова уредба на бедственото положение в общото законодателство е необходимо продължаването на извънредното положение по един бланкетен начин, който крие рискове от сериозни злоупотреби с власт и ресурси.

Излизането от състоянието на извънредно положение с неговата конституционна и законова неопределеност и свързаните с това рискове чрез преминаването към съществуващия законов режим на бедственото положение с неговите ясни процедури и протоколи за действие ще има няколко позитивни ефекта:

ще възстанови правовия характер на държавата като премахне широката дискреция в правомощията на държавните органи;
ще има ясни законови стандарти и гаранции при ограничаването на основни конституционни права;
ще възстанови нормалния ритъм на работа на парламента (правителството ще е подложено на системен парламентарен контрол и открит законодателен процес) и на съдилищата (ще има адекватен съдебен контрол върху актовете на държавните органи).

Това ще е стъпка към възстановяване на политическата нормалност и спокойното функциониране на институциите и процесите в обществото след преминаването на кризата.