Искане за вето за Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество

ДО

Г-Н РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

УВАЖАЕМИ Г-Н ПРЕЗИДЕНТ,

С настоящото се обръщаме към Вас с настояването да упражните правомощията си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България и да върнете Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет на 20 декември 2017 г. за ново обсъждане в Народното събрание.

Законът за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет от 44-то Народно събрание институционализира една безконтролна и много ефективна административна машина за осъществяване на натиск върху политически и всякакви други конкуренти и неудобни лица и смазване на личността и бизнеса им. Законът не постига прогласените от него цели. Вместо закон за противодействие на корупцията, Народното сърбание прие закон за прикриване на корупцията.

I. Статутът на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество не съдържа гаранции за нейната независимост и безпристрастност.

В Закона се предвижда Комисията да бъде избирана от Народното събрание, без да са уредени гаранции за обективност и публичност на процеса. Липсват ясни и предварително установени критерии (извън формалните), по които се стига до решение за номинация. С разпоредбите не се постига най-висок стандарт за публичност и обоснованост на избора, което създава предпоставки за установяване на закулисни зависимости на председателя и членовете на новосъздадения орган. Регламентирането на изискване за по-високи формални мнозинства в подкрепа на един или друг кандидат, не дава гаранция за неговата независимост. Водещи следва да бъдат мотивите зад съответното гласуване.

В статута на Комисията се съдържат и редица други хипотези, които създават предпоставки за нарушаване на обективността и независимостта на нейната работа. Например, не се уточнява от какво естество биха били обясненията, които могат да бъдат търсени от народните представители, както и какъв би бил обемът информация, която членовете на Комисията са длъжни да разкриват пред депутатите. Не са предвидени и гаранции, недопускащи възможността народните представители да се намесват в течащи проверки. Последното ,рискува напълно да компрометира Комисията и да я превърне в орган, работещ под контрола на политическите сили. Не е предвиден и съдебен контрол върху актовете на Комисията, постановени в административната фаза на процедурата, които се явяват материалноправни или процесуални предпоставки за възникване на правото на отнемане на имущество. Това създава предпоставки за безконтролен произвол от страна на административния орган.

II. На Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество се предоставят правомощия за непропорционална намеса в личния живот на гражданите. Създават се предпоставки за злоупотреба с власт и за нарушаване на конституционно гарантирани права.

На т.нар. “антикорупционен орган” (КПКОНПИ) са предоставени всички оперативно-издирвателни правомощия, които има ДАНС. Тези правомощия включват изготвяне на веществени доказателствени средства, специални разузнавателни средства и други действия по разследването. Предложенията за разпоредби относно „разузнавателна дейност“, допустимостта и предпоставките за възникване на правото за ползване на СРС, анонимни и ползващи се с имунитет срещу наказателно или гражданско преследване „доброволни сътрудници“ са противоконституционни, защото противоречат на разпределените компетентности на органите на съда и прокуратурата. Тези действия не се провеждат в рамките на и за нуждите на конкретно наказателно производство или защита на националната сигурност- чл.3 и чл.4 от ЗСРС. Подобни действия не могат да се провеждат в гражданско или административно производство, каквото по същество може единствено да бъде това на Комисията. Законът не взема предвид, че оперативно-издирвателните правомощия на ДАНС са специфични, именно поради изключителния характер и цели на тази институция – „Защита на националната сигурност“. Органите на ДАНС осъществяват интензивна намеса в личния живот, правата и свободите на гражданите при балансиране на тази намеса от висок обществен интерес. Макар корупцията и конфликта на интереси също да са проблеми от особена важност, това не може да обоснове създаването на паралелна структура подобна на ДАНС. Правомощията, които Конституцията предоставя на Прокуратурата, Следствието и МВР, са достатъчни, за да бъде гарантирано наличието на инструменти за разследване и борба с корупцията. Резултатите в тази борба ще дойдат след генералното реформиране на тези три структури, а не чрез създаването на нова неработеща институция.

Комисията ще може да използва по своя инициатива специални разузнавателни средства дори само ако са получени „данни за събития или действия, създаващи заплаха за корупция“, но „няма достатъчно данни за образуването на наказателно производство“. Същевременно, използването на СРС от този орган, е изключено от общия режим за контрол върху използването на СРС. Създава се абсурдната за една правова държава ситуация – контролът за СРС, използвани от Комисията, да се възлага на същата тази Комисия. Тази законодателна промяна отваря врата за огромен произвол при използването на СРС и се извършва на фона на обстоятелството, че разрешенията за използване на специални разузнавателни средства са се увеличили повече от два пъти за една година – 2940 бр. за 2016 г. при 1143 бр. през 2015 г.

КПКОНПИ орган не може да има проверителни правомощия по отношение на съдии, прокурори и следователи след промените в Конституцията от 2015 г. Органът, който установява конфликт на интереси спрямо магистрати, може да бъде само един. Това са правомощия на Инспектората към ВСС, които бяха уредени при последните изменения в Конституцията от декември 2015 г. Съгласно чл. 132а, ал. 6 от Конституцията Инспекторатът към ВСС “извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси на съдии, прокурори и следователи, на имуществените им декларации„.

III. Законът създава предпоставки за репресия и преследване на гражданите, осмелили се да разкриват и посочват случаи на корупция.

Законът, в остър контраст с всички съвременни стандарти, не предоставя никакви гаранции за защита на правата на гражданите, които подават сигнали за случаи на корупция^[1]. Нещо повече, законът дори предвижда да се търси отговорност от гражданите, които са подали сигнал, но който по някаква причина не е доказан.

Европейската комисия неколкократно е констатирала в своите доклади по Механизма за сътрудничество и проверка, че българските институции са в невъзможност да защитят сигурността на свидетелите по ключови дела от обществен интерес. – „Продължават да са налице признаци за осуетяване на дела чрез драстично сплашване на свидетели.“ (констатация от Доклада на ЕК, януари 2016 г.) При липсата на защита от административно и гражданско-правно преследване, както и без адекватна защита на личните данни на подаващия сигнала, свидетелите се поставят под сериозен риск особено, когато сигнализират за корупция по високите етажи на властта. В Бългаиря, ако се образува досъдебно производство сигналите се прилагат по делото с всички лични данни на подателя. За сравнение Федералното бюро за антикорупция в Австрия има специална система за защита самоличността на подаващия сигнала.

Отговорността за проверка и събиране на доказателствата относно основателността на всеки сигнал следва да бъде в тежест на Комисията, а не на гражданина. Тази уредба съдържа в себе си множество нарушения на принципите върху, които е изградена правовата държава. Недопустимо e да се предвиждат санкционни последици за гражданите, когато добросъвестно упражняват законоустановените си права. Недопустимо е и гражданите да носят отговорност за случаите, когато компететният държавен орган е бездействал и не е изпълнил своите законови задължения. По този начин се легитимират репресивни мерки срещу лицата, които подават сигнали до Комисията. Липсата на адекватна защита на подаващите сигнала, ще доведе до реална възможност тези лица да бъдат преследвани административно, политически и дори физически. Това от своя страна ще накара свидетелите на корупционни престъпления да не сигнализират за тях на компетентните органи, поради страх от преследване.

IV. Разпоредбите относно условията и реда за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество влизат в остър конфликт с конституционно гарантираното право на собственост на гражданите.

Решенията в закона не отстраняват проблемите и несъвършенствата, съдържащи се в действащия Закон за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество. Напротив, в закона част от тези недостатъци са мултиплицирани. Мотивите, изложени в подкрепа на законодателните решения, са дълбоко неправилни.

„Гражданската конфискация“ не е легално понятие за българската или друга континентална правна система. Това е понятие на американското право, където конфискацията се нарича гражданска, защото не се налага с наказателно производство, а преследва „престъпни вещи“- понятие, което няма опора извън англосаксонските страни. В тази връзка в теорията се застъпва виждането, че гражданската конфискация не е подходяща в страните с континентално право.

В мотивите се твърди, че “Гражданската конфискация“ е „нов институт на европейското право“. Вероятно вносителите имат предвид Директива 2014/42/ЕС. Всъщност замразяването и отнемането на имущество в рамките на наказателна процедура, което е предвидено като мярка за борба с организираната и трансгранична престъпност съобразно процедурата по Директива 2014/42/ЕС е нещо много различно от „гражданската конфискация“ в САЩ, Ирландия, Англия и Италия, които обикновено се сочат като пример за други страни с „гражданска конфискация“. По Директивата тя е предвидена като възможност за ограничаване на ползването на облаги само от престъпления (изчерпателно изброени) и само от лица, които са осъдени за извършването на престъпления, а спрямо трети лица – в изключителни случаи и при гаранции за правото им на защита, каквито в българския закон липсват.

В мотивите няма обяснение защо субективното публично административно право на държавата за отнемане на незаконно придобито имущество се реализира не по административен, а по гражданскопроцесуален ред.

В нарушение на принципа на правовата държава законът е изпълнен с норми, които нямат законно определение или определението им не е достатъчно ясно за да може да се определи вида на нарушението (престъпление, административно нарушение, дисциплинарно нарушение, гражданска простъпка), а оттам и основанието за отговорността. Примерно понятията „корупция“ и „действие в частен интерес“ имат едни и същи признаци, а различни процедури за установяване и различни правни последици.

Няма определение за „незаконно придобито имущество“, за сметка на това има ограничение на законни източници на доходи, като за такива се признават само декларирани и обложени с данъци доходи. Законът си служи с презумпция за „отсъствие на законен източник“, но не определя кой и как трябва да установява законния източник и каква е санкцията за Комисията ако не го направи.

Значителното имуществено несъответствие като материалноправна предпоставка за възникване на правото на отнемане, се поставя в зависимост от поведение на Комисията, което се състои в имуществена проверка и анализи по несъществуваща методика, която не е известна на страните в административното и съдебното производство и не е установена от материалноправна норма.

Законът не съдържа материалноправна уредба на методиката за определяне на същественото имуществено несъответствие и на условията и предпоставките, при които съществуването на абстрактното имуществено несъответствие води до възникване на конститутивно право на отнемане на конкретно имуществено право в полза на държавата.

В закона се изключва съдебен контрол върху актовете на Комисията, постановени в административната фаза на процедурата, които се явяват материалноправни или процесуални предпоставки за възникване на правото на отнемане на имущество.

Не се прави разлика в статута на проверяваното и третите лица, които са подложени на еднакъв режим на ограничения на правата, въпреки разликата в процесуалната им позиция.

Част от разрешенията в закона пряко противоречат на Директивата 2014/42/ЕС, която урежда различен режим на имуществото на престъпниците (в резултат на наказателно производство) и на третите лица. За последните са предвидени предпоставки и гаранции, които законът не признава.

Създават се предпоставки за сериозни нарушения на правото на мирно ползване на притежанията на гражданите, защитено в чл. 1 от Протокол № 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Отново се въвеждат неудачни законодателни решения, за които България вече има осъдителни решения на ЕСПЧ[2]. Законът отваря широко вратата за произвол, защото Комисията не е ограничена в подбора на „данните“, въз основа на които ще прави изводи за обосновани предположения, нито има правила за процедурата, при която те ще бъдат събирани и ценени, както при проверка на имущественото състояние на деклариращите лица, така и при отнемане на незаконно придобито имущество (две различни административни производства). В новия Закон няма адекватна защита на гражданите срещу произволни действия на властимащите. Допуска се възможността Законът да бъде прилаган избирателно спрямо определни граждани и имуществото им да бъде отнемано по несправедлив и произволен начин.

В нарушение на всички принципи на правовата държава, между които тези за принципа на равните възможности на страните (т.е. за равенство на “оръжията”) и пропорционалност, на третите лица се възлага да доказват факти и обстоятелства относно източниците на средства за конкретни имуществени права, придобити от проверяваното лице (обективна невъзможност за защита).

Чрез препращане към ГПК законът създава процесуални пречки при доказване на факти от миналото за източници и доходи, задължение за чието доказване и допустимите доказателствени средства, за което не са били известни на лицата, които са принудително въвлечени в производството – проверяваното лице и третите лица.

Със законовите решения се въвежда недопустимо обратно действие на санкционна норма не само по отношение на имуществото, но и на предпоставките за възникване на отговорността за отнемане на имуществото – примерно фактическо съжителство или брак с лице, което не е било висш представител на администрацията.

Също така, прави се разлика между доходи, приходи и източници на финансиране, която не се обяснява с легални средства, а се използва за допълнително ограничаване на доказателствените средства за източници на законни приходи. Въвеждат се допълнителни ограничения на допустимите доказателствени средства, като допуска доказването само с документи на фактите по декларираните обстоятелства.

В закона се съдържа скрито обръщане на доказателствената тежест чрез изрично (изчерпателно) посочване на обстоятелствата, които Комисията следва да доказва в съдебната фаза на производството по отнемане на незаконно придобито имущество и между тях липсва задължението за проверка и доказване на източниците на средствата за финансиране на конкретните имуществени права, обект на отнемането.

Провежда се съзнателно поддържана политика на икономическо неравенство на страните в процеса – всички действия на Комисията са безплатни, а за проверяваното и третите лица възможността за предявяване на искове за защита на правата им – платена, при това съобразно правилата за държавни такси и разноски по ГПК, които ограничават правото им на защита.

Липсва уредба на понятието несъответствие между декларирани и установени факти и тяхното актуално имуществено остойностяване при проверката на декларациите, по-конкретно:

когато декларираните обстоятелства нямат пряко имуществено измерение – дялово участие, участие в ЮЛНЦ и кооперации, участие в органите им за управление; обезпечения на чужди задължения; договори с трети лица; участие в органи за управление и контрол и т.н.;
не е определено коя е релевантната имуществената стойност на недвижимото имущество и на притежаваните превозни средства;
не е уреден въпросът за това как ще се процедира ако сборът на неподлежащи на деклариране парични средства надхвърля 10 000 лв. в определени случаи.

Липсва прецизна уредба на процедура по установяване на „несъответствие при проверка на декларациите“ относно съответствието на декларирани факти и такива, установени в регистри и други източници, защото за последните няма никакви гаранции за съответствие и вярност на информацията – пример Имотният регистър, където вписването може да е по различни партиди, по имот и лице, и който регистър в много от регионалните части е практически неизползваем за нуждите на съдебно производство и нотариална дейност.

Погрешно се преследва временно имуществено състояние – начално и към момента на проверката, вместо източниците при придобиване на индивидуалните имуществени права. Погрешно в административното производство уведомлението се третира като „законен повод“, каквато процедура по АПК и ГПК няма и не може да има. Обратно на декларираното в други части на закона, предвижда се разноските да се понасят от проверяваното лице, въпреки отсъствието на задължение да представи декларация.

Противоконституционно се въвежда имуществена санкция спрямо трети лица на основание личните качества и статут на проверяваното лице – съпруг, фактически съжител или баща на проверяваното лице. Недопустимо е и ползването на необорими презумпции за принадлежност на чуждо имущество към това на проверяваното лице, независимо кога е придобито и какво е основанието за това.

Уважаеми г-н президент,

С оглед изложеното, считаме, че Законът за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет на 20 декември 2017 г. е в остър конфликт с Конституцията на Република България и Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, поради което Ви предлагаме да го върнете в цялост за ново обсъждане в Народното събрание.

22 декември 2017 г.

Христо Иванов – преседател на

ПП Движение Да България

[1] Въпреки, че са налице съвременни възможностти за технологична защита на личността на подателя на сигнала – например, технологично анонимизиране на сигнали, с възможност самоличността на подателя на сигнала да може да бъде установена единствено с решение на съда. Т.е. длъжностни лица в Комисията не могат да разкрият самоличността, освен ако това не е наложително за процеса на разследване на сигнала. Това са технологии, използвани в много държави с ефективни системи за разследване на корупционни престъпления.

[2] ДЕЛО „ДИМИТРОВИ СРЕЩУ БЪЛГАРИЯ“, Решение на ЕСПЧ по Жалба № 12655/09 от 3 март 2015г.