Позиция на „Да, България“ относно Програмата за управление на Правителството на Република България за периода 2017-2021 година, Раздел 10 „Образование и наука“

I. Позиция по управленската програма в нейната цялост

Като цяло Програмата за управление на Правителството на Република България за периода 2017-2021 година, Раздел 10 „Образование и наука“ съдържа предимно пожелателни приоритети, цели и мерки, липсват ангажименти, срокове, план за действие, индикатори, отговорни институции, като на места липсва логическа връзка между съответните цели и мерки.

Частично изключение прави Мярка 339: „Удвояване на учителското възнаграждение до края на мандата на правителството“. Като до момента е налице първа стъпка към нейното изпълнение – проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 20.04.2017 г. за нормиране и заплащане на труда, който е предоставен за обществено обсъждане до 01.09.2017 г., и който предвижда увеличение на заплащането на педагогическите специалисти с 15% от септември 2017 г. Разочароващото при предприетите действия е, че липсва каквато и да била структурна обвързаност между държавното финансиране на предучилищното и училищното образование, както и увеличението на учителското възнаграждение, и качеството на преподаване или постигнатите резултати.

Предприети действия има и по Мярка 336: „Усъвършенстване механизма на разпределение на средствата от държавния бюджет за предучилищното и училищното образование за постигане на справедливо и ефективно разпределение на финансовите ресурси в съответствие с потребностите на детските градини и училищата“ посредством Проект на Наредба за финансирането на институциите в системата на предучилищното и училищното образование, който също е предоставен за обществено обсъждане до 01.09.2017 г. Тази мярка предполага симулация на реформа, като единствената реална промяна е регламента за държавно финансиране за частни детски градини и училища. Последното, на пръв поглед, е добра идея, но въпросът е спорен и не смятаме, че при съставянето на регламента са взети предвид становищата на действащите частни детски градини и училища, повечето от които заявиха, че получаването на държавно финансиране при тези условия е икономически нерентабилно за тях.

Един от най-тревожните недостатъци на Програмата за управление е, че висшето образование буквално не е приоритет. На него е посветена една-единствена цел и пет мерки, само една от които – Мярка 366 за премахване на ограниченията за приема на студентите от българските общности в чужбина – може да се похвали с някакво ниво на конкретност и смисленост.

Друг тревожен недостатък на Програмата за управление е липсата на визия и конкретни мерки за постигане на оптимална прозрачност, отчетност и координираност на текущите национални стратегии, държавни политики, оперативни програми, национални програми, спогодби за двустранно сътрудничество и т.н.

От друга страна, като добър пример оценяваме приетата през юни 2017 г. Национална стратегия за развитие на научните изследвания в Република България 2017 – 2030 г., която се явява действие в изпълнение на Мярка 369: „Приемане на Националната стратегия за развитие на научните изследвания и последващо изменение и допълнение в други нормативни актове, като Закона за висшето образование, Закона за развитие на академичния състав и Закона за насърчаване на научните изследвания“. За нас стратегията е смислена и очакваме нейното изпълнение в условия на финансова осигуреност, прозрачност, отчетност и максимална координация с другите национални стратегии, програми, оперативни програми и т.н.

II. Коментари и препоръки по приоритети, цели и мерки от управленската програма

Цел 93: Увеличаване на инвестициите в образованието и гарантиран ежегоден ръст на бюджета за образование. Промяна в системата на делегираните бюджети от 2018 г., като финансирането няма да зависи само от броя на децата и учениците.

Липсва ясна информация относно перото по което ще бъдат осигурени средствата, какъв ще е техният размер, и как точно ще се промени системата на финансиране на детските градини и училищата. Няма ясен срок за изпълнението на тази цел, така че едва ли ще започне от предстоящата 2017-18 учебна година.

Мярка 337: Подобряване на материалната база в образователните институции, в т.ч. създаване на достъпна архитектурна среда и условията за спорт на учащите.

Тази мярка не включва конкретен ангажимент за приоритетно подобряване на енергийната ефективност на сградите на детските градини и училищата, както и за подобряване на образователната среда (класни стаи, специализирани кабинети, библиотеки, места за отдих и творчески занимания). Липсват също конкретни ангажименти и срокове за споменатото създаване на достъпна архитектурна среда и условия за спорт.

Цел 94: Мотивирани, подготвени и подкрепяни учители чрез инвестиции в тяхното развитие и квалификация.

Мярката не представя каквато и да било визия за това как ще се издига престижа на професиите на педагогическите специалисти и как ще се привлекат млади и квалифицирани хора към тези професии отвъд предвиденото в Мярка 339, но все пак недостатъчно, увеличение на възнаграждението и съществуващите и към момента механизми за повишаване на квалификацията и осигуряване на подкрепа, маркирани в Мярка 338. Тук препоръчваме обмяна на опит с успешни примери от неправителствения сектор, обвързване на заплащането с постигнатите резултати, разработване на подкрепящи мерки от страна на контролиращите институции, използване на пакет от социални придобивки (напр. субсидии за мобилности, обмяна на опит и изследователска дейност, безплатен достъп до културни събития, по-добра възможност за отдих и т.н.)

Цел 95: Прилагане на решителни мерки за пълно обхващане на всички подлежащи на образование деца и предотвратяване на отпадането от образователната система.

Препоръчваме да се преработи философията на мерките, предложени по тази цел. Трябва да се работи за привличане и спечелване на децата, а не „обхващане и задържане“ – посредством работещ механизъм за съвместна работа на институциите, но и посредством специално субсидирани изключителни преподаватели, преподаватели от съответните малцинствени общности, стимулираща учебна среда, качествена храна, качествен транспорт, качествени ресурси (библиотеки, компютърни зали с достъп до надеждна информация, лаборатории, работилници, пространства за игра, спорт и отдих), достойно отношение, грижа и обич.

Цел 96: Постигане равнище на функционална грамотност, което ще осигури възможност за личностно и обществено развитие и ще спомогне за постигането на интелигентен, приобщаващ и устойчив растеж на икономиката.

Самата формулировка на тази цели, заедно с двете мерки към нея (346 и 347) свидетелстват за функционално неразбиране на проблема с този вид неграмотност. Нуждата тук е от цялостно преориентиране на целите на образованието в България, и съответно методическите инструменти за тяхното постигане, към реалностите и нуждите на 21-вия век – от наизустяване на съдържание към развиване на умения и компетентности (включително т. нар. „меки умения“), от пасивни към активни форми, от симулация към ангажираност, от формализъм към изследователско любопитство и творчество, от аналогови към дигитални формати, и т.н. Тук не просто липсват конкретни мерки (например: разписване и периодична актуализация на държавни стандарти, съобразени с горните цели; създаване на адекватни инструменти за проверка на напредъка в края на всеки образователен етап; осигуряване на подкрепа на преподавателските специалисти при постигане на тези цели), но липсва цялостна визия за посоката на развитие.

Цел 98: Подкрепа за българските училища в чужбина

Споделяме напълно нуждата от държавна подкрепа за българските училища в чужбина, но Програмата за управление не съдържа конкретни дейности, отговорни институции, срокове и индикатори за постигане на тази цел.

Цел 99: Развитие на професионалното образование в партньорство с бизнеса чрез активно въвеждане на дуалната система – обучение чрез работа. Кариерно ориентиране на учениците чрез стабилни партньорства с родителите, висшите училища и бизнеса.

Всичко, свързано с изпълнението на тази цел, предстои и няма да започне от предстоящата учебна година. Тревога предизвикват два момента. Първо създава се впечатление, че единствената цел на българското образование е да постигне „съответствие с развитието на икономиката и нуждите на българския бизнес“, като липсва визия за другата, еднакво важна, цел – да създаде условия за изграждането на активно, критично мислещо гражданско общество, и генерирането на социални ценности. Второ създаването на стабилни партньорства със заинтересованите от образованието страни би било много полезно не само за професионалното/дуалното, но и за общото образование. Друг е въпросът защо висшите училища и научните организации не са идентифицирани като заинтересовани страни. Отново няма конкретни дейности, отговорни институции, срокове и индикатори за постигане на тази цел.

Цел 102: Нова законодателна уредба в сферата на висшето образование с цел повишаване на неговото качество и ориентирането му към практическите нужди на пазара на труда. Реформиране на НАОА и системата за оценяване и акредитация. Усъвършенстване на рейтинговата система.

Един от най-тревожните недостатъци на Програмата за управление е, че висшето образование буквално не е приоритет. На него е посветена една-единствена цел и пет мерки – само последната, от които може да се похвали с някакво ниво на конкретност. Липсва дори декларация, че ще се следва Националната стратегия за развитие на висшето образование за периода 2014-2020 г. Няма посветен финансов ресурс. Има заявка за промяна и актуализация на нормативната уредба, за да се повиши качеството, без каквито и да било конкретни ангажименти или срокове. Има заявка за утвърждаване на модел за оценяване и акредитация – не е ясно дали това е съществуващия такъв или нов, и как точно ще се „утвърждава“ той. Ще се усъвършенства рейтинговата система – която консенсуално се приема като един действително работещ инструмент. Липсва визия за развитие на висшите училища като образователни (не само научни) институции. Липсва и съзнанието, че всички педагогически специалисти, от които очакваме да реформират предучилищното и училищното образование, получават квалификацията си, а често и допълнителната си квалификация, в университетите. Липсва съзнание за факта, че според НСИ, през 2016 г. за всички завършили средно образование в България, та дори и за някои отпаднали, е имало субсидирани места във висши училища в страната.

Цел 104: Реформиране управленските и административните структури, свързани с научните изследвания.

В Програмата за управление отсъства визия и конкретни мерки за постигане на оптимална прозрачност, отчетност, и най-вече координираност на текущите национални стратегии, държавни политики, оперативни програми, национални програми, спогодби за двустранно сътрудничество и пр. Без тези мерки се рискува загуба на средства по първите, припокриване на целите и финансираните инструменти, както и приемственост между постигнатото дотук и програмирането на следващи периоди.

II. Откъде трябва да започне реформата в сектор „Образование“

Какво виждаме в образователния сектор в момента? Несистемност, липса на координация, множество несвързани и неясни цели, непрозрачност, съответно – неуправляемост, непредвидимост, дори неведение относно резултатите.

Наясно сме, че при това положение през оставащите две години до края на разписания период на всички стратегически и програмни документи в областта на образованието не може да се направи много, за да постигнем осезаема цялостна промяна на системата, но от друга страна, това е времето да се анализира случилото се дотук, и да се разработят, обсъдят и разпишат стратегиите и програмите за следващия период – 2020-2027 г. Да, България приема предизвикателството да направи това.

Основната ни теза е, че за да имаме налице наистина добри резултати, целият образователен сектор, както и допиращите се до него сектори, би следвало да функционират като добре сработена система, в която всички процеси да са координирани помежду си, и да са насочени към една обща цел – създаването на качествено образовани граждани. Нещо повече, тази система би следвало да бъде достатъчно прозрачна и ясна, за да гарантира проследимост на процесите от ресурси и мотивация до резултати (или липса на такива) за всяка заинтересована страна.

Настояваме за цялостен одит на процесите в системата на образование в България. Този одит следва да бъде обезпечен с капацитет, време, ресурси, механизми за контрол на качеството и достъп до всичката необходима информация. Една от основните задачи на този одит е да установи степента на съответствие, на много различни нива, между документация и ефекти в реалността, за което трябва да бъдат разработени адекватни инструменти, които генерират доказани данни. Одита следва да се мисли устойчиво като процес, целящ изясняване на ситуацията в момента, но трябва и да създава механизми и инструменти, даващи възможност за постоянно мониториране на процесите – като необходимите данни се събират, обменят и обработват по максимално ефективен начин, за да не се обременяват ненужно участниците в образователния процес.

Към момента не е ясно какви са целите на българското образование, как се съотнасят към консенсусните тези на световните авторитети в тази област (само илюстративно: P21, EC, WBG, OECD, UNESCO), адаптирани ли са към дългосрочните стратегии в други свързани сектори (например: икономиката, науката, културата, социалната политика и др.), в хармония ли са с нуждите на потребителите на продукта на българското образование (работодателите, гражданското общество).

Когато са изяснени образователните цели за даден програмен период, можем да преминем към същинския одит на процесите. Най-схематично погледнато би трябвало да имаме три припокриващи се системи: i) система от правила; ii) система от институции и актьори/ партньори; и iii) система от ефекти в реалността. Тези три системи би следвало да са организирани във вътрешна кохезия, както и в кохезия помежду си. Освен това, би следвало всички процеси и дейности, които протичат в общата структура на тези свързани системи, да бъдат ориентирани приоритетно към постигане на националните образователни цели.

Например: ако по легитимен път стигнем до консенсусно решение, че национална образователна цел за съответния програмен период е обучаемите да придобият определено ниво на дигитална грамотност, това означава, че тази цел трябва да се разпише подробно и да се включи където е необходимо, в цялата система от правила; след това трябва да се гарантира, че цялата каскада от процеси на институционално и индивидуално ниво е насочена приоритетно към нея, т.е. квалифициращите институции създават необходимите условия да квалифицират адекватни преподаватели, образователните институции създават необходимите условия тези преподаватели да могат, на свой ред, да преподават ефективно на обучаемите, администрацията създава условия за равен достъп до целево бюджетно или проектно финансиране, както и адекватни условия за партньорство с работодатели и други заинтересовани лица, институциите за управление на качеството контролират ефектите на всичко това в реалността и т.н.

Предвиждаме, че когато бъдат изяснени образователните цели и правилно структурирани процесите за тяхното постигане, следващите стъпки за осигуряване на качествено образование в България ще преминат през следните, за нас, ключови теми:

1. Привличане, развиване, ангажиране и задържане на успешни учители и преподаватели;
2. Развиване на капацитет и инструменти за ефективно управление на образователни институции;
3. Развиване на идеята за приобщаващо образование и ангажиране на обществото с нея;
4. Развиване на качествено професионално образование и ангажиране на всички заинтересовани страни;
5. Инвестиции в нови, по-качествени и по-достъпни ресурси и среда на обучение;
6. Стимулиране на висшите училища да произвеждат висококачествен образователен и научен продукт;
7. Смислени насоки и процедури за достъп до проектно финансиране, така че то да способства и подкрепя постигането на общите цели.