Искане за налагане на вето на Закона за изменение и допълнение на Закона за банковата несъстоятелност

13 февруари 2018, вторник Facebook Twitter Viber

ДО

Г-Н РУМЕН РАДЕВ

ПРЕЗИДЕНТ НА

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

УВАЖАЕМИ ПРЕЗИДЕНТ РАДЕВ,

Призоваваме Ви да упражните правомощията си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България и да върнете Закона за изменение и допълнение на Закона за банковата несъстоятелност, приет от Народното събрание на 9 февруари 2018г., за ново обсъждане.

I. Законът противоречи на основополагащи за българския конституционен модел принципи.

Законът за изменение и допълнение на Закона за банковата несъстоятелност (ЗИД на ЗБН) нарушава конституционната разпоредба на чл.4, ал.1 от Конституцията, прогласяваща принципа на правовата държава.

1. Принципът на правовата държава, както многократно е посочвал в практиката си Конституционният съд, е принцип, включващ в съдържанието си редица елементи, които се обхващат в изискването за върховенство на правото във всички аспекти от обществения живот, както във формален смисъл – чрез принципите за правната сигурност, за законност и изискванията за предвидимост и отчетеност на държавните дейности, в това число на законодателната дейност, за конституционосъобразност на законите, за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми, така и в материален смисъл – принципа за справедливост, включващ принципите за закрила на законно придобитите права и тяхната неотменимост, допустимост на ограничаването на правата единствено при спазване на принципа на пропорционалността, при допустими ограничения да се запазва същността на конкретно основно право. В обобщение на различните елементи на принципа на правовата държава, той се разглежда като „… упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност“ (така Решение № 1 от 27 януари 2005 г. по конституционно дело № 8 от 2004 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.; Решение № 7 от 16 юни 2005 г. по конституционно дело № 1 от 2005 г.).

Прилагането на принципа на правовата държава е възможно, единствено ако той обвързва в еднаква степен всички категории правни субекти, подчинени на българския правопорядък, включително органите на власт, в частност – Народното събрание, като основен носител на законодателната власт в държавата. В тази насока, КС е имал повод изрично да се произнесе, че „[с]ъгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията България е правова държава. В своята практика Конституционният съд многократно е посочвал, че точното и еднакво спазване на законите и Конституцията се отнася до всички правни субекти. Това се отнася и до Народното събрание при осъществяване на публичната власт“ (Решение № 1 от 28 януари 2014 г. по конституционно дело № 22 от 2013 г.; в същия смисъл КС се е произнесъл и в: Решение № 22 от 10 декември 1996 г. по конституционно дело № 24 от 1996 г.; Решение № 17 от 16 декември 1999 г. по конституционно дело № 14 от 1999 г.; Решение № 7 от 10 април 2001 г. по конституционно дело № 1 от 2001 г.; Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.).

2. Разпоредбите, съдържащи се в § 3, 5, 6 и 7 от закона нарушават правната сигурност, предвидимостта и стабилността на правния ред, като устойчиви характеристики на правовата държава и основни проявления на принципа на правовата държава. Конституционният съд неведнъж се е произнасял относно значимостта на посочените проявления, както и относно трайността и последователността като концепция за законодателно регулиране на обществените отношения в българския конституционен модел (така в Решение № 3 от 8 юли 2008 г. по конституционно дело № 3 от 2008 г.; Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.; Решение № 7 от 19 юни 2012 г. по конституционно дело № 2 от 2012 г.; Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.; Решение № 4 от 11 март 2014 г. по конституционно дело № 12 от 2013 г.). Съобразно мотивите на Решение № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г., КС е приел, че: „Приеманите от него“ (има се предвид от законодателя – б.м.) „закони е необходимо да гарантират правната сигурност, в т.ч. като се зачитат придобитите от гражданите и юридическите лица, съгласно закона права и да не ги променя в полза на държавата и във вреда на гражданите и юридическите лица (Решение № 7 от 2001 г. по к.д. № 1 от 2001 г.)“ (така и в Решение № 6 от 15 юли 2013 г. по конституционно дело № 5 от 2013 г.).

Параграфи 5, 6 и 7 нарушават началото на предвидимост и произтичащите от него правна сигурност и стабилност, тъй като обявяват за недействителни правни действия и сделки, които към момента на извършването си са били действителни. Същият извод може да се направи и относно предвиденото в § 5 спиране на срокове, подновяване и противопоставимост на погасени обезпечения, както и продължаването на сроковете по § 3, които вече са изтекли.

3. Разпоредбите, съдържащи се в § 1, 2, 5, 6 и 9 от закона, противоречат и на друго основополагащо проявление на принципа на правовата държава – изискването нормативните актове да бъдат ясни, точни и безпротиворечиви и да не противоречат както на принципите и отделните разпоредби на Конституцията, така и на правилата на действащото законодателство, за да регулират безпроблемно обществените отношения. КС неведнъж е подчертал в практиката си значимостта на тези проявления на принципа на правовата държава (в този смисъл: Решение № 9 от 30 септември 1994 г. по конституционно дело № 11 от 1994 г.; Решение № 17 от 6 ноември 1997 г. по конституционно дело № 10 от 1997 г.; Решение № 5 от 29 юни 2000 г. по конституционно дело № 4 от 2000 г.; Решение № 5 от 26 септември 2002 г. по конституционно дело № 5 от 2002 г.; Решение на № 10 от 3 декември 2009 г. по конституционно дело № 12 от 2009 г.; Решение № 8 от 4 юли 2012 г. по конституционно дело № 16 от 2011 г.; Решение № 1 от 28 януари 2014 г. по конституционно дело № 22 от 2013 г.; Решение № 2 от 4 февруари 2014 г. по конституционно дело № 3 от 2013 г.). Съобразно чл.4, ал.1 във връзка с чл.5, ал.1 от Конституцията, правото следва да се изгражда като единна и непротиворечива система.

Забраната за заличаване на обезпечения по § 1 и 9 противоречи на фундаменталния принцип на гражданското право, че обезпеченията имат акцесорен характер, т.е. ако главното вземане бъде погасено, обезпечението също се погасява. Забраната за заличаване на обезпечение по погасено главно вземане създава привидност за наличие на обезпечено главно вземане, която обаче няма да преодолее материалноправния факт на погасяването нито на главното вземане, нито на обезпечението.

Алинеи 1 и 2 на чл.60б не изясняват вида на недействителността – нищожност или относителна недействителност и съдържат термини с неустановено съдържание като „вземане с произход от банката“, „други лица“.

4. Систематически правилата на § 5 и 6 не могат да бъдат разпоредби в закон, тъй като те уреждат отношения, свързани с един правен субект. Това противоречи на чл. 1 а и чл.3, ал.1 от Закона за нормативните актове, съгласно които „нормативният акт съдържа общи правила за поведение, които се прилагат към индивидуално неопределен кръг субекти“, а „законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения.“

5. Правилата на § 5, 6 и 7 на закона нарушават и друг компонент на принципа на правовата държава – изискването законно придобитите права да се закрилят и да не се засягат от ретроактивни мерки. Приеманите от законодателя закони следва „… да гарантират правната сигурност, в това число като се зачитат придобитите съгласно закона права от страна на гражданите и юридическите лица и да не ги променят в полза на държавата и във вреда на гражданите и юридическите лица (Решение № 7 от 2001 г. на Конституционния съд)“.

Тези норми обявяват за нищожни извършени в миналото правни действия, възкресяват с обратна сила действието и позволяват подновяване на погасени обезпечения, като накърняват правата, които трети лица са придобили върху обекта на сделките (които са били действителни към момента на извършването си) и обезпеченията (тъй като те са били погасени).

II. Законът противоречи на правото на Европейския съюз.

Тези правила са не само противоконституционни, но и противоречат на правото на Европейския съюз (ЕС). Принципът на правна сигурност е общ принцип на правото на ЕС, установен в практиката на Съда на ЕС, и част от първичното право на ЕС, поради което има предимство пред противоречащите му национални норми (аргумент от чл.6, пар.3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) и Решение от 15.07.1964 г., Costa / E.N.E.L., 6/64). Според постоянната практика на Съда на ЕС, принципът на правна сигурност трябва да се спазва не само от институциите на ЕС, но и от държавите членки при упражняване на правомощията, предоставени им от директивите на ЕС (решенията на Съда по делата Gemeente Leusden и Holin Groep, C‑487/01 и C‑7/02, EU:C:2004:263, т. 57, „Goed Wonen“, C‑376/02, EU:C:2005:251, т. 32 и Elmeka NE, C‑181/04 – C‑183/04, EU:C:2006:563, т. 31, Salomie и Oltean, C-183/14, т. 30). При упражняването на нормотворческите си функции в областите от компетентност на правото на ЕС, Народното събрание не може да приема разпоредби като § 5, 6 и 7, които нарушават този принцип. Националното законодателство на държавите членки по прилагането на правото на ЕС трябва да гарантира правната сигурност и да бъде предвидимо за правните субекти.

III. Законът предлага решения, които са обратни на съвременните стандарти за производствата по несъстоятелност.

Въвеждането на петгодишен срок за завеждане на отменителни искове противоречи на целите на производството по банкова несъстоятелност, посочени в чл.2 от ЗБН, а именно “да осигури във възможно най-кратък срок справедливо удовлетворяване на вложителите и другите кредитори на банката”.

Удължаването на сроковете за провеждане на производствата по несъстоятелност в контекста на банковата несъстоятелност е решение, което е обратно на настоятелните препоръки на Световна банка за приемане на законодателство, което да ускори производството по несъстоятелност.[1]

Бързината е един от основните принципи на производството по несъстоятелност, който оказва пряко влияние върху качеството на икономическата среда, включително възможността за привличане на инвестиции и осигуряване на икономически растеж. Голямата продължителност на производството по несъстоятелност съставлява траен проблем за България, който вместо да бъде решен, през годините се задълбочава. България устойчиво е с едни от най-продължителните производства по несъстоятелност в рамките на Европейския съюз. Съгласно данните от Информационното табло на ЕС в областта на правосъдието^[2], България е на 25-то място с продължителност на производството по несъстоятелност значително над средната за ЕС. По данни на Световна банка, показателите на производството по несъстоятелност в България се влошават – през 2017г. по този пункт България пада с едно място надолу в класацията на Световна банка за условията за правене на бизнес^[3].

Данните, също така, показват, че голямата продължителност на производството по несъстоятелност не води до по-висока събираемост на дълговете и удовлетворяване на кредиторите, напротив. В България процентът на събираемост на вземанията и удовлетворяване на кредиторите в рамките на производството по несъстоятелност е значително под средните, а продължителността на производството е по-дълга от средната. Последицата от това е ниска ефективност на производството като цяло.

Решенията, възприети в закона, ще доведат до още по-голямо задълбочаване на проблема.

IV. Разпоредбите на закона са формулирани по начин, който ще доведе до правен хаос. 

1. Видно от мотивите на вносителите, целта на голяма част от разпоредбите е да преуредят съществуващи правни отношения. Съобразно правната теория, това се определя като “обратно действие на закона”.

Съгласно чл.14 от ЗНА, придаване на обратна сила на нормативен акт може да се даде с изрична разпоредба. Това изискване за законодателна техника не е спазено -никъде в закона няма изричен текст за придаване на обратно действие на тези разпоредби. Посоченото в § 7 от ПЗР, че „законът се прилага и към откритите преди влизането му в сила производства по несъстоятелност“, е действие спрямо заварени правоотношения, което е различно от обратно действие.

Противно на всяко проявление на принципа за правна сигурност, с § 8 се придава обратно действие на правни норми, които са в сила и се прилагат от повече от 2 години, а именно чл. 59, ал. 5, 6 и 7 от ЗБН.

1. Предложеният нов чл.60б се опитва да коригира неефективността (в смисъл на неефективност като възможни правни последици, а не като ефективност на водене на конкретните съдебни процеси) на чл.60а от ЗБН. Вероятно разпоредбата е насочена към конкретни сделки на конкретни длъжници в КТБ (н). В същото време, посочената правна норма (доколкото е формулирана по абстрактен начин) интервенира в правната сфера на множество трети лица. Нормата на чл.60б противоречи на основни начала и принципи на търговската несъстоятелност. При търговска несъстоятелност законът дава възможност за ревизия на действия и сделки, извършени от длъжника в т.нар. „подозрителен период“. Единственото изключение е по отношение на прихващанията, при които на отмяна (ако отговаря на предвидените в закона предпоставки) подлежи едностранна сделка от едно трето лице – кредитор на несъстоятелния длъжник, но и в този случай се касае за правоотношения, по които несъстоятелният длъжник, в случая банката, е страна. Предвиденото ново основание за недействителност касае обаче недействителност на сделки, извършени от трети лица.
2. Също така, липсва легална дефиниция какво означава “вземане с произход от банката“, което също ще доведе до правна неяснота относно приложното поле и последиците на новите норми.
3. По въведения нов иск за недействителност по чл.60б ограничаването на активната легитимация за водене на иска (извън фигурата на синдика/временният синдик/ само до ФГВБ ), а не и до друг кредитор на несъстоятелността, както е при другите отменителни искове, накърнява правата на кредиторите на несъстоятелността и дава възможност за проява на избирателен подход и субективизъм от страна на синдика и ФГВБ при атакуване на визираните сделки. 

V. Разпоредбите на закона не кореспондират с мотивите на вносителите.

В мотивите се твърди, че законодателната инициатива е естествено продължение на действията на вносителите за осветяване на всички факти и обстоятелства, свързани с фалита на КТБ (н.). Но в закона няма нито едно една мярка за повече публичност или оповестяване на повече информация на широката общественост.

Сочи се, че действията на синдиците в производство по несъстоятелност по попълване на масата на несъстоятелността на КТБ (н.) били неефективни “не са налице съществени резултати в дейността им относно връщането в масата на несъстоятелността на активите …”. Това са констатации и мотиви за замяна на некомпетентните и неефективни физически лица – синдици, но не и за нормативна промяна. Всъщност, подобни аргументи навеждат до извод, че на практика се цели да се прикрият зловредните последици от субективната некомпетентност и бездействие на конкретни физически лица, a не повишаване на ефективността на производството по банковата несъстоятелсност.

Твърди се, че се цели възстановяване “ex lege” на неправомерно заличени обезпечения по времето на квестурата на КТБ (н.). Следва да бъде припомнено, че и към настоящия момент съществуват поредица от способи и механизми за отмяна на незаконосъобразни сделки и действия, които следва да бъдат приложени от компететни лица. Недоумение буди факта, че не се търси по-активно действие и прилагане на действащите механизми, а се създават нови и неясни правни решения.

Не на последно място, следва да бъде отбелязано, че за пореден път българският законодател приема закон, за който липсва задълбочена и адекватна оценка на неговото въздействие.

В заключение, считаме, че Законът за изменение и допълнение на Закона за банковата несъстоятелност, приет от Народното събрание на 9 февруари 2018г., носи белезите на извънредно законодателство, което противоречи на фундаментални принципи на правовата държава, заложени в Конституцията на Република България, и ще доведе до правен хаос, вместо до повишена ефективност на банковата несъстоятелност.

                                                           С уважение:

                                                                       Христо Иванов – председател на

                                                                       ПП Движение Да България

[1] В Доклада на Световната банка за спазването на стандартите и кодексите за България по темата “Режимът за несъстоятелността и кредитори/длъжници” (Юни, 2016г.), се съдържа изрична препоръка да се измени законодателството относно несъстоятелността в посока ускоряване на производството, повишаване на неговата ефективност и прозрачност. Мярката по тази препоръка е оценена като такава с висок приоритет.

[2] European Justice Scoreboard (2016)

[3]  Doing Business 2017 Report (http://www.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/bulgaria)